Decentralisering inom miljöpolitiken

Nedanstående innehåll är skapat av Mimers Brunns besökare. Kommentera arbete

Uppsala universitet 2005-04-17
Miljöförvaltning och miljölagstiftning MN1 Niina Sallmén

Decentralisering inom miljöpolitiken

Vi lever i en välfärdsstat. Det betyder att staten sörjer för att alla medborgare har tillgång till bland annat sjukvård, skola, och någon slags ekonomisk trygghet.1 Men betyder detta att Göran Persson ska behöva vara både ekonom, pedagog, eller rentav doktor i medicin?

I dagens samhälle skulle det inte fungera att vår statsminister skulle behöva besitta all kunskap som krävs för att styra landet. Det räcker inte ens med riksdagens utskott eller regeringens departement. Man måste även ha centrala ämbetsverk, länsstyrelser, kommuner, och andra myndigheter som har unik kompetens och kunskap om lokala förhållanden och komplexa områden. Det kan vara svårt för staten att sätta upp exakta riktlinjer för vad dessa myndigheter ska göra. Därför kan staten decentralisera en del av sin makt till olika myndigheter.

Vad är decentralisering?
Decentralisering är svårt att definiera eftersom det kan avse så många olika företeelser. En generell definition är: Decentralisering avser en förflyttning av politisk och/eller administrativ makt och formell kompetens från centrala institutioner till institutioner på lägre nivåer. Det är viktigt att skilja på decentralisering och dekoncentreing. Dekoncentrering betyder att man flyttar verksamheter eller myndigheter från Stockholm ut till resten av landet, utan att någon ändring görs vad gäller vem som styr och finansierar verksamheten. Dekoncentrering kan ändå få effekter som gillas av decentraliseringsanhängare; arbetstillfällen skapas runt om i landet, efterfrågan på lokala varor och tjänster ökar, och förståelsen för olika lokala förhållanden kan öka bland personalen.2

Man kan dela in decentralisering i tre delar: Antingen decentraliserar man huvudmannaskap över en verksamhet, dvs det administrativa och operativa ansvaret, eller så decentraliserar man finansieringen. Eller så decentraliserar man regleringen av verksamheten, och det är kanske denna aspekt man i första hand tänker på när man hör ordet decentralisering. Det innebär att man ger lokala myndigheter/verksamheter mer delaktighet i beslut rörande en verksamhets innehåll, mål och allmänna riktning.2

Vidare kan man skilja på funktionell och politisk decentralisering, där det första innebär förändringar i relationerna på ett horisontellt plan, mellan myndigheter på samma politiska nivå. Det senare är det vi brukar mena när vi talar om decentralisering: Förflyttning av politisk makt till lägre nivåer i det politiska systemet, dvs vertikal decentralisering. Decentralisering kan antingen vara politisk, administrativ, eller både och. Ett exempel på administrativ decentralisering är mål- och resultatstyrning (se nedan) över bl.a. de centrala ämbetsverken, medan kommunernas ökade inflytande ofta är exempel på både politisk och administrativ decentralisering. Till sist kan det även vara intressant att skilja på formell och faktisk decentralisering. Eftersom organisationsutveckling är en kontinuerlig process kan det till exempel ofta vara så att kommunerna har tagits sig fler befogenheter än vad de formellt har. Då kan man besluta om formell decentralisering, så att den formella organisationen stämmer överens med den reella.2

Generellt decentraliseras mycket nuförtiden. Antingen gör staten det för att realisera det lokala styret (särskilt om man ser decentralisering som ett mål och inte ett medel), eller av andra skäl: som ett försök att öka den offentliga sektorns effektivitet, som ett första steg i att sanera statens finanser, eller kanske rentav för att få ökad statlig kontroll.2 Mål- och resultatstyrning är ett exempel på decentralisering som leder till att staten får ökad kontroll. Det går till så att staten ställer upp allmänna mål istället för detaljregler, och sen får man bestämma lokalt hur dessa mål ska uppnås. Staten följer sedan upp arbetet och utvärderar det, för att kunna korrigera fel eller belöna bra arbete.6 Mål- och resultatstyrning är numera det dominerande styrningssättet inom den offentliga sektorn i Sverige.3

Det finns två hypoteser om hur relationerna mellan staten och kommunerna ser ut nuförtiden:
1. Governance-hypotesen: Eftersom staten under en lång tid har decentraliserat sin verksamhet och satsat på målstyrning har staten förvittrat. Kommuner och andra lokala myndigheter blir mer och mer beroende av horisontella kontakter (lokalt näringsliv m.fl.) och mindre av staten.
2. Staten har utvecklat nya strategier för att styra landet. De vill ha mer direkt styrning, och styr därför gärna kommunerna direkt, utan att gå genom de centrala ämbetsverken.6

Är svensk miljöpolitik decentraliserad?
Miljön är ett område där nya förhållanden mellan stat, verk och kommun uppstår. Decentralisering och centralisering behöver inte ens vara motsatser! Miljöpolitiken är dock ett bra exempel på mål- och resultatstyrning, se bara på de 15 miljömålen.6 Våren 1999 fastställde riksdagen de 15 nationella miljökvalitetsmålen. Regeringen beslutade i april 2001 om ungefär 60 delmål för 14 av miljömålen ( det 15:e, klimatmålet, behandlas i en separat proposition). Miljökvalitetsmålen är formulerade utifrån hur stor påverkan naturen tål, och definierar det tillstånd som miljöarbetet ska sikta mot. Delmålen anger riktning och tidsperspektiv i det pågående, konkreta miljöarbetet.5 Regering och riksdag har alltså satt upp de allmänna målen och delmålen, och sen får kommuner och länsstyrelser själva bestämma hur de ska arbeta för att uppnå målen.

Arbetet med att utveckla strategier för en hållbar utveckling pågår på såväl regional, nationell, som internationell nivå. Samtliga myndigheter i Sverige har fått ett generellt ansvar att se till att verksamheten följer kraven för ekologiskt hållbar utveckling. 24 myndigheter har fått ett särskilt sektorsansvar, vilket innebär att verka för arbetet med att nå ekologisk hållbarhet inom hela sin sektor, samt att verka för att beslut och åtgärder bidrar till att miljömålen uppnås. Naturvårdsverket har fått en central roll som expertmyndighet som ska stödja de andra myndigheterna. Det har även bildats ett miljömålsråd knutet till Naturvårdsverket, vars uppgift är att följa upp miljömålsarbetet och rapportera till regeringen, inför den redovisning av miljömålsarbetet som regeringen regelbundet ska ge riksdagen.5

Regeringens avsikt är att en tydlig miljömålsstruktur i kombination med ett tydligt uppföljningssystem gör en effektiv mål- och resultatstyrning möjlig. Miljökvalitetsmålen anger inriktningen för arbetet inom varje sektor, och hänsyn till miljön kan tas redan när man fattar beslut. Denna decentralisering har många fördelar menar regeringen: Man får bättre överblick, ekonomisk effektivitet gynnas, verksamheten anpassas tidigt till arbetet med att nå miljömålen, och många små beslut inriktas mot en hållbar utveckling.5

Naturvårdsverkets roll i miljömålsarbetet visar på en generell ändring av de centrala ämbetsverkens roll. Ämbetsverkens ställning har försvagats pga. decentraliseringen från stat till kommun. Verkens uppgifter består nuförtiden mest av att informera och ge råd.4 Kommunerna har fått mer och mer miljöuppdrag, särskilt när det gäller inspektioner7. Av den kommunala verksamheten utgörs ca 5% av infrastruktur. I de 5% ingår miljöarbetet.6


Riksdagen beslutade 1998 att inrätta ett stöd till lokala investeringsprogram för ekologisk hållbarhet. Bidraget skulle fördelas till de kommuner vars program på bästa sätt bidrog till ekologisk omställning, t.ex. genom att minska belastningen på miljön, öka effektiviteten i användandet av naturresurser, eller genom att öka återvinningen. Programmen skulle också bidra till att öka sysselsättningen.5 I sin artikel Implementation from Above: The Ecology of Power in Sweden´s Environmental Governance tar Lennart J. Lundqvist upp de lokala investeringsprogrammen som ett exempel för att reda ut hur mycket makt staten egentligen har.4 Han skriver att fram till 1990-talet fungerade miljöpolitiken på det traditionella svenska sättet; Riksdag och regering fattade beslut, som utfördes av de centrala ämbetsverken, länsstyrelserna, och i viss mån kommunerna. 1996 lanserade Göran Persson idén om Det gröna folkhemmet, och började förändra miljöpolitikens struktur. Den viktigaste förändringen var att miljön inte längre sågs som en enskild fråga, utan integrerades in i alla politiska sektorer. Fallet med de lokala investeringsprogrammen visar att regeringen var mån om att behålla kontrollen över miljöpolitiken. Flera faktorer visar på att de inte ville överlåta för mycket makt åt ämbetsverk och länsstyrelser. Regeringen bildade själv en grupp bestående av ministrar och andra anställda från åtta departement, som skulle vara de som tog ställning till vilka kommuner som skulle få bidragen (fast de formella besluten togs av hela regeringen). De satte själva upp kriterier för vad som krävdes för att få bidrag, och dessa kriterier var så pass vaga att ämbetsverk och länsstyrelser hade svårt att veta exakt vad som krävdes. Ämbetsverkens roll var att hjälpa regeringsgruppen att utvärdera ansökningarna, och länsstyrelsernas roll att hjälpa kommunerna med ansökningar. Men dels var kriterierna så vaga, och dels fick de sina roller så sent, att de hade svårt att delta ordentligt i processen. Dessutom frågade regeringsgruppen sällan vad de berörda ämbetsverken tyckte, och trots att kommunerna var tvungna att söka hjälp hos länsstyrelserna fick länsstyrelserna inte delta i dialogen mellan kommunen och regeringsgruppen, och hade därför mycket liten koll på vad som hände. Efter första året med de lokala investeringsprogrammen fick regeringen dock så mycket kritik att de var tvungna att dels ge klarare direktiv till ämbetsverk, länsstyrelser och kommuner, och dels oftare rådfråga ämbetsverken.4

Detta fall, som dock bara är ett enda fall och därför inte kan bevisa något, visar på att Governance-hypotesen inte stämmer inom miljöpolitiken. Staten visar sin makt genom att strunta i att gå via olika myndigheter, utan riktar sig direkt till kommunerna. Det verkar som att den teorin stämmer är att om staten decentraliserar en del av sin makt, så är det bara en medveten strategi för att kunna hävda sig. De menar att statens roll och makt kan vara olika mellan olika sektorer och frågor, men staten förfogar fortfarande över viktiga resurser och kan styra utgången av olika frågor dit den vill.4

Slutsats
Miljöpolitiken i Sverige kan sammanfattas som en djungel, där olika förhållanden mellan myndigh...